从一般意义上讲，会计监督是指会计作为一种经济监督形式所具有的职能作用；但广义地说，它还包括对会计监督活动进行再监督的含义，这时的“会计监督”就体现了“监督会计”的另一层含义，即会计监督既指会计作为监督主体所实施的监督活动，也指会计作为被监督对象由其他经济监督形式所实施的监督[1].
可见，会计监督系统是具有层次性的。这种层次性还表现在，会计监督有内部会计监督和外部会计监督之分。内部会计监督系统主要是指通过会计、内部审计等对本单位的会计工作和会计资料及其所体现的经济活动进行的经济监督；外部会计监督系统主要是指国家有关部门、中介组织等在得到授权或者受托的情况下，对指定单位的会计工作和会计资料及其所体现的经济活动进行的经济监督。
会计监督是经济监督系统的组成部分，其本身也是一个监督系统。这里，我们主要分析一下构成这一系统的内外两个层面上的内容，即内部会计监督系统和外部会计监督系统。
内部会计监督系统是微观层面上的会计监督系统。从目标上看，内部会计监督的根本目的在于：保证会计资料的真实准确，保证单位资金、财产的安全、完整，保证单位的各项财务收支及其会计核算符合国家法律、法规和国家统一的会计制度的规定；从主体上看，内部会计监督的责任主体不仅指会计机构和会计人员本身，也包括单位法定代表人及内部审计机构和人员等其他机构或人员。
会计机构和会计人员是内部会计监督的主要执行主体；从客体上看，内部会计监督的内容主要是单位的会计工作和会计资料及其所反映的经济业务事项；从方法上看，内部会计监督主要体现为核算监督和制度监督两种手段。从主要意义上讲，核算监督和制度监督共同构成了内部会计监督系统。核算监督主要依赖于会计核算职能的发挥，会计机构和会计人员是核算监督的行为主体，制度监督则主要依赖于单位内部控制制度的完善，单位负责人是其第一行为与责任主体。 内部会计监督系统的主要意义在于能形成单位的“自控”机制，在为单位内部服务的同时也有利于维护单位其它利益相关主体的利益。然而，单位内、外部利益主体之间（如企业经营者与国家、投资者、债权人）是存在利益冲突的，这种“自控”机制会因单位内部人员的合谋而失效，因而需要有高效的“外控”机制来保障。因此，在内部会计监督系统的基础上，还需要外部会计监督系统对经济活动进行再监督。
外部会计监督系统是由独立于被监督单位之外的主体来执行的，它以单位整体作为监督的对象，但主要通过对单位内部会计监督的再监督来实施。外部会计监督系统由社会会计监督和政府会计监督两部分构成。社会会计监督即指民间审计监督，它是中观层面上的会计监督形式，其主要职责是鉴证单位会计信息的真实性、合法性和公允性。政府会计监督指由国家有关部门实施的会计监督，它是宏观层面上的会计监督形式。它要对政府负责，主要包括财政监督、国家审计监督、税务监督、证券监管、银行监督、保险监管等形式。
各种政府监督检查部门，所针对的单位、监督检查的目的和重点各不相同，但强调的都是对单位会计活动及会计资料的监督检查，都具有权威性和强制性。从一般意义上讲，民间会计监督与政府会计监督共同构成了外部会计监督系统。社会会计监督主要通过对单位会计信息的鉴证来监督单位的经济活动，以实现为投资者、债权人等社会公众服务的目的；而政府会计监督则主要通过对单位会计资料及其所反映的经济活动的核查来监督单位的经济活动，以维护国家利益。
新的会计法就是从系统论的角度对会计监督进行了不同层次的界定，明确了它是由内部会计监督、注册会计师监督和政府会计监督三位一体的会计监督体系，而这一体系又是由内部会计监督系统和外部会计监督系统共同构成的。
完善的会计监督系统，必须在有效的运行机制下才能充分发挥其职能作用，这就需要对会计监督系统存在的前提、产生的根源及在此基础上所形成的作用机制等问题进行分析。
分析会计监督存在的前提，不能不从监督者与被监督者之间的利益冲突和信息不对称角度入手。监督和被监督之间存在共同的利害关系，但更多的情况是双方易于形成利益冲突。利益冲突形成会计监督存在的前提之一。利益冲突的形成原因，从理论上讲，是由于财产所有权与经营权的分离，在企业内部所有者与经营者之间目标取向不同而形成利益.所有者将资本投入到企业，就是要为了使其保值增值，可以综合表述为企业价值最大化。而经营者的目标与所有者是不一致的，经营者可能更为关心自己的薪金、声望、地位等。所有者的资本一旦投入企业，就形成法人财产，经营者可以支配这些财产，经营者在享有经营自主权的同时，自然关注其自身利益。在一般情况下，为在任期内取得经营业绩，经营者会倾向于采取风险较大的方案甚至是违法经营等短期行为，而不是采取利于企业长远发展的方案；为提高自身声望与地位，会不计成本追求企业的规模扩张等。这些做法，会在不同程度上损害所有者的利益。
正是由于这种利益冲突，需要设计有效的约束机制来保证所有者资本保值增值的目标实现，会计监督正是在这一需求之下产生的。经营者要以会计资料报告受托责任的履行情况，所有者以会计报告来衡量自身目标的实现程度，以会计监督防止利益受损。
监督与被监督之间的信息不对称也是会计监督存在的前提。根据非对称信息理论，市场上买卖双方各自掌握的信息是有差异的，通常供方有较完全的信息，需方有不完全的信息，在这种情况下，有信息优势的一方希望通过输出对自己有利的信息使自己获利，而较少信息的一方则通过各种手段去获取信息。在现实生活中，我们经常利用这种信息的不对称规律来达到自利的目的，这就是经济学所关注的“机会主义”和“损人利己”现象。
在会计上，有的会计人员及其组织利用这种不对称的信息规律，采取“隐瞒财务信息”、“虚假会计信息”等方式进行作弊。具体表现有三：一是会计人员自身利用信息优势谋取私利。
二是会计人员与经理人员采取合谋的手段进行舞弊。上已述及，经理人员关注的是自身的收入、声望和地位等，与所有者企业价值最大化的目标有所不同。在公司制企业中，股东不直接参与企业的经营，是通过财务报告来了解企业的。而经理人员直接经营企业，掌握企业全面的信息，他们可以通过隐瞒企业的真实信息来达到自身的目的。三是企业所有者利用信息优势欺骗企业外部相关利益人。
尽管企业要通过会计报表向外部披露企业的财务信息，但是企业的真实情况可能只有企业内部人员知道，这使企业有条件提供假会计资料来偷漏税、骗取银行贷款或骗取其他信用等。因此，必须构筑监督体系来解决由于这种信息不对称造成的利益冲突，否则企业不可能正常运转下去。而我们这里所讨论的信息主要是指会计信息，那么所实施的也必然是会计监督。不进行会计监督，财务欺诈或会计造假会盛行，使市场交易费用变得无穷大，影响市场的正常运转；也使人们会逐渐怀疑会计信息的可信度、有用性，最终会影响到企业的存在方式。既然一方要隐瞒信息，另一方要窃取信息，那么双方博弈的“均衡点”应是通过会计监督系统促进会计财务信息公开、公平、公正。
现在再分析会计监督产生的根源。会计监督是一种行为，也是一种权利，如果行为者没有权力，就无法实施监督。会计监督权来自于两权分离后所形成的委托代理关系。在企业中，存在着多层委托代理关系，它们之间呈树状结构，一般的企业具有四个层次：所有者（股东）——经理人员，经理人员——中层各职能部门，中层各职能部门——普通员工之间分别存在一个委托代理关系。
在第一层次中，所有者拥有企业财产的终极所有权，他将财产交与经理人员经营管理，当然有权监督经理人员；在第二个层次中经理人员将经营权进一步分解，委托各职能部门行使，当然有权监督各职能部门；第三个层次道理同第二个层次。在企业外部，国家对国有企业拥有所有权，从而拥有对国有企业的监督权。在我国，这种监督权是授权财政部门来行使的。同时，国家也授予税务、审计、人民银行、证券监管、保险监管等部门以会计监督权。
会计监督系统的作用机制是在分析会计监督的存在前提和产生根源的基础上建立起来的。如上所述，在公司制企业中，存在着多层代理关系，维护这种代理关系，是会计监督系统存在并得以有效运转的根本动机。这不仅需要企业内部建立起有效的会计监督制度，更需要企业会计制度的有效。
经营者对生产经营活动要进行监督。经理层受所有者之托，经营管理企业，在经理层与各职能部门之间，存在这样的矛盾：经理层要确保经营管理目标的实现以履行受托责任，而各职能部门可能只关注自身的利益。那么会产生这样的问题：经营者如何保证自己目标的实现？如何有效激励并制约下级为自己的目标服务？要对经营管理活动的各方面情况进行及时了解和有效控制，运用会计监督系统是必不可少的。在购进、销售、生产、支出、损益形成处理、筹资投资等环节的会计监督，实际上就是以经营者为主体所实施的行为。经营者对生产经营活动进行监督是通过委托会计人员实现的。通过会计监督，以保证会计资料的真实性，保证企业财产的安全完整，最终保证经营者经营管理目标的实现。在这一层次，会计人员实施的监督是最基础性的，也是最重要的。但是，在企业的权利制衡结构中，会计人员处于经理阶层与普通员工的中间层次，处于这样一种地位的会计人员如何能实施会计监督呢？
上已分析，会计人员的监督权因经理人员经营权的进一步分解而产生。任何层次的监督人都会偷懒，如何保证会计人员会有效运用这一监督权呢？如果没有良好的约束激励机制，会计人员同样可能会出现“道德风险”和“逆向选择”[2]，即利用职务便利损公肥私。因此在设计会计监督系统时，按互相牵制的原则设置会计岗位，通过良好的内部控制制度来防止个别会计人员的离轨行为。同时，经营者对会计人员有效的监督给予物质上奖励或提升的机会来激励监督的积极性。会计人员的直接责任人是经理人员，只要经理人员有足够的利益刺激和恰当的约束机制，这一层监督的运行应当是顺利的。
所有者要通过对经营者业绩的考核与评价实施监督。所有者与经营者由于各自目标不同，会出现经营者的逆向选择和道德风险。那么就产生了这样的问题：所有者如何保证自己目标的实现？如何有效激励并制约经营者为所有者的目标服务？公司的经营管理层是否尽到责任，这是公司治理结构中所要解决的核心问题。如果不对经营者的经营业绩进行考核与评价，我们所说的对经营者的监督就只表现在形式上。在这方面会计可以起到不可替代的作用，它可以利用会计信息考核与评估所有者资产是否保值增值，管理人员有无营私舞弊等。所有者正是通过会计监督系统的有效运作，把对经营者的监督落到实处。
但是当经理与会计人员出现“合谋”这一较为复杂的情况时，对其实施监督，首先要考虑经理人员的利益激励问题。在传统的独资、合伙企业，由于经理人员集所有权和经营权于一身，拥有对企业的剩余索取权，因而经理有足够的刺激去监督会计人员。在公司制企业中，对经理人员实行待遇丰厚的年薪制，或采用股票期权等分配方式，将经营者的利益与所有者的利益联系在一起，使他们在一定程度上利益一致化，从而提高经理层监督的积极性，解决经理人员与会计人员的“合谋”问题。其次，考虑如何监督经理阶层。尽管通过激励机制可以在一定程度上解决经理人员与会计人员的“合谋”问题，但因经理人员与会计人员属内部代理层次，不触及财产权关系，其“合谋”动机是不可能完全消除的。解决问题的一般做法是，建立“三权分立”的法人治理结构，由董事会进行重大问题决策，并借助监事会进行日常监督，另外借助企业外部的会计监督形式予以监控[3].
会计监督作用机制的良好运行，有赖于全方位的保障措施，健全法制是其中之一。对此，我们提出以下意见：首先，应进一步完善《会计法》。新修订的《会计法》较前虽有很大改进，但是仍有一些地方需进一步完善。如会计报表由不直接负责经营管理工作的董事长在会报表上签章并承担责任，同为公司高级管理人员，总会计师要在会计报表上签章，而总经理要不要签章并承担责任？监事会是否应该对会计报表履行监督程序并在会计报表上签章并承担责任？在《会计法》中对这些问题应做出明确规定。
又如，外部会计监督形式对企业往往会造成重复检查，但却都能查出现新问题，然而没有哪个监督部门做最后结论，并承担责任，企业经营者的会计责任没有被真正解除。因而《会计法》应作出关于会计责任解除的相应规定，即规定除故意欺诈外，会计报表一旦被某个会计监督部门认可，该部门就应对会计报表的合法性负责，这样可以强化会计监督系统中各个层次之间的相互制约关系。
其次，不断健全和完善以《会计法》为中心的会计法规体系。目前需要根据《会计法》的有关规定，结合会计工作的实际情况，尽快研究制定与《会计法》相配套的法规、制度或者实施办法，以保证《会计法》各项规定的贯彻落实。财政部门应尽快研究制定会计监督实施办法、内部控制制度规范等规定。
同时，要对现行的会计法规、制度进行清理，严格有关会计规章制度的报批和备案制度。特别是要对地区性的会计规章进行全面清理，对不适应新形势要求、不符合《会计法》和国家统一的会计制度规定的，要按法定程序予以废止，部分内容与《会计法》和国家统一的会计制度相抵触的，要及时进行修订。
再次，促进《会计法》与相关法律的衔接。《会计法》规定的法律责任主要有行政责任和刑事责任两种，具体操作应与相关法律衔接紧密。如由于《会计法》适用于全社会各单位，对国有单位的违法行为人可以追究其行政处分，而对私营企业主则不易操作。因此，在相关法规中要明确他们的行政责任。又如《会计法》规定构成犯罪的，依法追究刑事责任，但对照《刑法》，对会计犯罪行为规定很少，仅有提供虚假财务会计报告罪、打击报复会计人员罪，在《刑法》中应增加与《会计法》相应的会计犯罪的内容。最后，规范《会计法》、会计准则和会计制度的关系。目前，我国颁发并实施了新的企业会计制度[4]，对企业会计准则也进行了完善。会计制度和会计准则处在并行状态。在这种情况下要处理好《会计法》、会计制度和会计准则的关系。《会计法》不宜具体，不应过分强调操作性，不应将属于会计准则甚至属于会计制度规范的内容归人其中。至于会计准则和会计制度二者之间的关系，一直是理论界争论的焦点。
会计制度与会计准则都是国家统一的会计核算制度的组成部分，均属于具有行政法规性的规范性文件，两者都是为了规范企业的会计核算行为，对会计要素的确认、计量、记录和报告作出的规定，但由于二者涵盖的业务内容不同、侧重点不同、适用范围不同等，尤其是根据我国具体的会计工作实际，它们将在较长一段时间内并存，二者不可互代。即使是现在实行了统一的企业会计核算制度，情况依然如此。
