摘要:行政组织为了适应内外部环境的变化而必须对其组织结构、职能和管理技术等方面进行变革,这不但有利于行政组织提高其绩效水平,摆脱危机,增强其合法性,而且还能促进行政组织内部人员的职业生涯发展。成功的行政组织变革需要变革的领导者制订明确的变革程序,选择适合组织自身状况的变革方式。
关键词:行政组织;变革;思考
中图分类号:D035文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2010)18-0019-03
行政组织一经建立,便具有一定的稳定性,然而面对内外部环境的变化,行政组织必须进行变革,必须对其组织结构、职能、管理技术等方面进行调整,从而提高其管理绩效水平、增强其合法性、促进行政组织工作人员全面发展的途径。
一、行政组织变革的原因与作用
行政组织变革是指行政组织为了适应环境的变化,提高管理绩效,而对行政组织的组织结构、职能、管理技术等方面进行的调整。行政组织变革是行政组织在内外部环境综合作用下的一种组织行为,对行政组织而言就有重要的作用。
(一)行政组织变革的原因
第一,内部原因。行政组织在其发展的过程中也暴露出了很多弊病,严重影响了其效能的提高,这成为行政组织变革的一个根本性的原因。例如:在行政决策方面存在领导者主观臆断、决策失误、非民主、不科学等问题;在行政执行方面存在方式、方法不合法、不合理等问题;在政府部门,人力资源管理方面存在任人唯亲、奖惩不分等问题;在行政组织文化方面存在官僚主义作风,为人民群众服务意识淡薄等问题;在行政组织职能方面存在划分不清,职能重叠和职能缺位等问题,这些弊病成为了行政组织变革的内部原因。
第二,外部原因。市场和第三部门的发展为行政组织变革提出了要求。在市场经济迅猛发展和全球化的时代背景下,在社会发展的过程中,市场和政府的作用领域、政府与第三部门的作用领域都得到了进一步的划分,全能政府逐步向有限政府转变,这就要求行政组织及时调整自身的组织结构、转变职能;与此同时,公民纳税人意识的增强也推动了行政组织变革。改革开放的一个显著结果就是公民开始以纳税人的身份向政府提供的各种公共物品和服务进行评论并采取一定的行动,而不再是单纯的公共物品与服务被动接收者;此外,科学技术的发展也为行政组织变革提供了技术支持。当今的社会是一个信息化、自动化的时代,信息技术等科学技术在给私人组织带去效率的同时,也为行政组织提高其管理效率、节省成本、进行组织变革带来了希望。
(二)行政组织变革的作用
第一,有利于行政组织提高其绩效水平,从而更好地适应环境。行政组织所处的政治、经济、文化和社会环境是不断发展变化的,行政组织在保持其自身相对稳定性的同时,也要根据环境的变化来及时地变革组织结构、职能和管理技术。这样将有助于行政组织调节其对外部环境的不适应,消除行政组织与外部环境之间的矛盾,增强行政组织对环境的适应性,从而提高其管理绩效水平,更好地适应环境。
第二,有利于行政组织剔除其自身存在的弊病,摆脱危机,增强其合法性。行政组织是公共利益的代表,并为纳税人提供公共产品和服务,而其自身的形象和对纳税人提供公共产品和服务的质量和效率与其合法性成正比。然而,行政组织存在的诸如行政决策失误、行政效率低下、官僚作风严重、违法行政等弊病都严重削弱了纳税人对政府的信任,对政府的合法性造成了影响。进行组织变革有助于行政组织剔除存在的弊病,摆脱合法性的危机。
第三,有利于行政组织内部人员的职业生涯发展。个人的发展是在组织中进行的,组织为个人的发展提供了空间,组织内部环境的好坏直接影响着组织中个人的发展。处于行政组织环境中的内部人员的发展依赖于行政组织内部环境的完善。科学合理的制度安排、明确的职能划分、良好的人际关系、有效的激励制度、正常的晋升途径、英明的领导者等都将为行政组织内部人员的职业生涯发展提供一个良好的组织环境,而这种良好组织环境的实现有赖于行政组织变革的开展。
二、行政组织变革的内容
行政组织的变革涉及到行政组织的各个方面,但概括起来主要有以下三个方面:行政组织结构的变革;行政组织职能的变革;行政组织管理技术的变革。
(一)行政组织结构变革
行政组织结构的变革是指行政组织的各构成要素之间关系的调整,这主要包括横向行政组织结构的变革、纵向行政组织结构的变革。第一,横向行政组织结构的变革。这主要是调整横向职能部门在部门规模、数量、分工等方面的关系。在过去的行政组织发展过程中,保证行政权行使的职能部门较多,而维护、反映人民合法、合理权益、倾听人民呼声的职能部门则相对较少;行政执法部门较多,而对行政执法进行监督的部门则较少;行政决策部门较多,而决策的咨询和信息部门则较少。在新形势下,行政组织变革就是要增强公民权利保障部门、行政监督部门、行政决策咨询和信息部门等的力量。第二,纵向行政组织结构的变革。在长期的中央与地方行政组织设置中,很多国家遵循了地方行政组织与中央行政组织一一对应的原则,这样的结果是行政组织众多、办事效率低、行政成本高。当前应根据各级地方政府具体管理事务的需要来设置行政组织,而不一定完全与中央行政组织在组织类型、名称、职能等方面一致。
(二)行政组织职能变革
行政组织职能变革主要包括职能重心变革、职能关系变革与职能行使方式变革。第一,行政组织职能重心的变革。在不同社会时期,行政组织面临的管理重心也会不同,这就要求行政组织要随着管理事务重心的变化来不断调整其职能的重心。当前随着环境保护、医疗等社会问题越来越突出,行政组织的职能重心应该从经济管理职能转移到经济管理职能和社会管理职能两个方面来。第二,行政组织职能关系的变革。一方面,要实现中央和地方行政组织间职能关系的变革,行政管理职能集中在中央行政组织虽然能够保证政令畅通、加强对地方行政组织的监督,但这在很大程度上也扼杀了地方的活力与积极性,因此,在保障中央行政组织权威的前提下,向地方行政组织下放更多职能管理权限;另一方面,要实现行政组织与市场、第三部门间职能关系的变革。在经济领域,随着市场经济的不断完善和发展,行政组织要将其微观经济管理职能全部转交给市场,以减少对市场的直接干预。在社会领域,随着第三部门的不断发展壮大,也要把部分社会管理职能转交给第三部门,以弥补行政组织在社会管理方面力量的不足。第三,行政组织职能行使方式的变革。在行政组织的早期阶段,领导者多由世袭产生,只对上级负责,所以其行使职能的方式以人治和行政手段为主;到了资本主义阶段,行政组织的领导者和其他主要人员开始由公民选举产生,他们开始对选民负责,行政组织开始依法行政,用法律手段、经济手段等方式来履行行政职能;在现代社会,法律手段、经济手段更有利于行政组织职能的行使,所以行政组织在履行其职能时要以法律、经济手段这些间接方式为主。
